民借官用：江苏沭阳30亿元“政府融资后遗症”
2020年年末，位于江苏省沭阳县的三善建设有限公司(简称“三善公司”)内冷冷清清。
“六年多了，三善公司已背负上6200余万元的债务。而且，相关利息、罚金至今每天都还在增加。”三善公司负责人赵金城告诉《中国新闻周刊》，公司目前处于停业状态，濒临破产。
这家成立于2004年的民企，本是沭阳县唯一一家具有一级资质的建筑企业，正常运营时，核心员工曾有217人，用工总量高峰期达3000多人。2012年，这家企业被沭阳县财政局选中，进而卷入一起涉及2000万元的“被贷款”融资事件。
赵金城称，三善公司原以为是在按照县财政局要求帮政府融资，也未使用其中一分钱。不料，2014年，三善公司被县财政局的担保公司起诉，要求偿还这笔贷款。三善公司败诉后，坚持自己不是资金使用方，未履行判决，但公司和他本人已经元气大伤。
三善公司的经历与沭阳县2009年时推行的一种“民借官用”融资模式相关。沭阳县开发区财政局副局长殷正光告诉《中国新闻周刊》，该模式在沭阳县持续三年之久，涉及二十多家企业，共融资大约30亿元。他认为，这种模式产生了巨大的经济效益，带动了地方发展。
不过，这种模式也被质疑为不具合法性，在该模式下，产生了诉讼纠纷、财政存单被银行划扣、民营企业因此陷入绝境等种种后遗症，这些问题至今持续十年未了。
财政局找民企“补窟窿”
江苏省沭阳县隶属于宿迁市，人口接近200万，为江苏省人口第一大县。
从2009年开始，沭阳县财政局开始物色与县财政关联比较密切的民营企业为融资平台，并提供担保或存单质押，假借这些企业之名向银行贷款。在操作过程中，县财政局向企业出具书面“承诺函”，写明“该笔贷款与贵公司无关”，保证财政局承担本金及利息。民企收到贷款后，迅速转到财政局账号。该模式下，民企只充当了财政局融资的工具，并非贷款的实际使用人。
殷正光是时任沭阳县财政局融资办主任，也是当时该县运作这种融资模式的亲历者和主要执行者。
2020年12月21日，已经调任沭阳县开发区财政局副局长的殷正光告诉《中国新闻周刊》，为做好风控，当时沭阳县提出了“贷新还旧”的方法，即当一笔贷款到期前，财政局已经提前找好另外一家民营企业运作好续贷业务，从而不断形成一种“接力”。
尽管殷正光认为风控到位，但在实际操作中，仍然出现过令沭阳县财政局措手不及的事件。2011年1月，沭阳县财政局用预算外资金存单质押，借用江苏鸿安建设有限公司(简称“鸿安公司”)作为融资平台，向沭阳县工商银行贷款1800万元，贷款期限为1年。殷正光说，但这笔钱到鸿安公司账上后，鸿安公司却没有按照约定将钱打入财政局账户，而是“将这1800万元截留下来自己用了”。
一份长达9页的询问笔录详细记录了这起“意外事件”的来龙去脉。被询问对象正是殷正光，2014年11月13日，他接受江苏省淮安市清浦区人民检察院的询问。
殷正光向《中国新闻周刊》确认了这份笔录的真实性。他在这份笔录中称， 鸿安公司法人代表叫张述宇，他通过时任沭阳县财政局局长刘永根介绍，跟张述宇相识。
他称，2011年初，刘永根提出来用鸿安公司做融资平台，张述宇当时也同意了。此后，在刘永根安排下，他跟张述宇对接，最终以该公司名义向沭阳县工商银行贷款1800万元。这笔贷款被鸿安公司截留后，沭阳县融资办多次向鸿安公司催划贷款资金到财政局账上，但鸿安公司以各种理由拖延。
张述宇则告诉《中国新闻周刊》，关于鸿安公司截留财政局贷款的说法，“纯粹是胡说八道”，这笔贷款跟沭阳县财政局没有关系，鸿安公司跟三善公司也不存在关联性。“这笔贷款是一个公司帮鸿安公司包装的。我们企业需要向工商银行贷款，就由我们公司当时的会计准备一些贷款所需的资料，交给那家公司帮我们包装。”
2011年底，鸿安公司仍未归还这笔贷款，县财政局开始准备“找下家”。
殷正光在询问笔录中称，刘永根让他去找中国银行沭阳支行行长张晖和三善公司老板，由财政局担保，以三善公司名义从中国银行贷款2000万元，来偿还上述1800万元贷款。2012年年初，他分别找到三善公司老板仲其林和张晖协商，并最终促成此事。三善公司则在收到这笔款后，按照县财政局要求，将钱转至鸿安公司的工行账户，以偿还到期的1800万元贷款。
三善公司负责人赵金城告诉《中国新闻周刊》，当时殷正光等人没有说明鸿安公司截留的事情，三善公司就习惯性认为，这次贷款也和以前一样，都是在为县财政局贷款。所以，当贷款到账后，县财政局让打到鸿安账户时，三善公司也没迟疑。“这笔贷款完成后，殷正光才说鸿安公司截留的事情。”
转眼又过了一年，三善公司从中国银行沭阳支行贷款的2000万元，也将到期，如何还上这2000万元贷款，又成了棘手的问题。刘永根表示，年底了财政局财政紧张，拿不出这么多钱来还款。
张晖则提议了一个“新方案”：沭阳县中小企业信用担保有限责任公司(沭阳县财政局下属企业、时任法定代表人为殷正光)有2300多万元存单在中国银行，可以以此作质押，为三善公司续贷。刘永根同意这个操作，并安排殷正光具体运作此事。后来，沭阳县财政局以三善公司名义在中国银行续贷2000万元。“2013年1月，2000万元贷款发放到位后，三善公司将这2000万元贷款资金转给财政局，用于冲还被银行扣划的财政局结算外资金”。
2014年1月，该笔2000万元又面临到期，这次依然无人还款。于是，中国银行沭阳支行从沭阳县中小企业担保公司存单中扣划了2000万元，用于偿还到期贷款。
“遭遇了政府套路贷”
对担保公司而言，真实的损失已经造成。为了追缴这2000万元，2014年三四月份，沭阳县中小企业担保公司到宿迁市中级人民法院起诉三善公司，要求三善公司偿还2000万元及给担保公司带来的损失费用。
《中国新闻周刊》从2014年9月30日宿迁中院做出的判决书中看到，宿迁中院认为：被告三善公司虽辩称其不是实际的用款人，但涉案借款合同由其与中行沭阳支行订立，并约定由原告信用担保公司担保，且借款系发放至其账户，故不论其辩称是否属实，均不影响其作为合同相对人承担相应的合同义务，对三善公司的辩称本院不予采纳。
诉讼失败的另一个重要原因是，三善公司拿不出财政局盖章的承诺函，证明资金为财政局所用。
三善公司并没有履行法院判决。殷正光在笔录中解释称，“因为最早的1800万元贷款，是被鸿安公司截留用掉的，三善公司并没有使用这笔钱，所以三善公司不愿意偿还。”
在不断上访的同时，三善公司还向江苏省高级人民法院申请再审。但最终，江苏高院驳回了三善公司的再审申请。
赵金城告诉《中国新闻周刊》，三善公司败诉后，数千万元工程款被保全冻结。2018年春节前，被县担保公司执行773万元。三善公司“被贷款”的那笔2000万元，至今产生的罚金加利息就高达4200万元。“感觉我们公司遭遇了政府套路贷，原本正常经营的公司现在资金链断裂，濒临破产。”
将含有社保资金的存单做质押
这种融资模式在沭阳县的出现，与时任县委书记蒋建明直接相关。
蒋建明于2002年6月出任沭阳县常务副县长，半年后任县长，2009年1月升任县委书记。
殷正光告诉《中国新闻周刊》，老蒋(即蒋建明)是一个高度情绪化的官员，他偶尔在报纸上看到什么(他认为有价值的)东西，就会问相关部门负责人，为什么沭阳不能这么搞？“他是县委书记，他说的话，对我们来说就是‘圣旨’，我们也没人反对。”
殷正光称，蒋建明出任县委书记第一年就提出建设南部新城，但巨大的资金缺口影响该项目的建设。资料显示，沭阳县南部新城位于主城区的西南部，区域面积28.99平方公里，加上宿沭公路南侧的物流产业园和港口经济产业园，以及淮沭新河西侧的战略预留地，总规划面积四十多平方公里。
他称，2009年，为解决政府资金缺口，沭阳县财政局成立融资办。每年县政府给财政局下达的融资金额都在十几亿元到二十几亿元。“沭阳县融资办以企业名义向银行贷款，财政局提供担保或者质押，贷款资金到企业账户后，由企业再将贷款资金转入财政局国库科，同时财政局向企业做出承担还款责任的承诺函”。
有知情者分析称，当时沭阳县没有通过国企融资的原因：首先，在鼓励民企发展的大背景下，通过这些有一定经济实力的民营企业贷款更简便；其次，当时国家正对地方借债加强控制，给国企贷款增加了难度；再次，这种融资模式下的贷款虽然为政府所用，但表象的借款人体现在民企上，当地政府也就绕过了地方债统计，便于招商引资。
殷正光称，在这种融资模式下，被沭阳县财政局融资办选中的企业有鸿安公司、三善公司、江苏天天铜业有限公司等等，“筛选的企业都与县财政关联度比较大，他们都是在业务方面有求于财政局”。
赵金城告诉《中国新闻周刊》，三善公司是沭阳县本地民营企业，承建了一些政府投资的工程。虽然这类工程的招投标是公开的，企业可以公平竞争拿到项目，但结算工程款时，需要财政局配合。“如果我们跟政府关系搞僵，以后工程做好后，向财政局要钱时很难。”在他看来，“地方政府掌握着民营企业的生死存亡大权。所以，政府部门过来找我们帮忙，我们只能帮。”
民企愿意充当政府融资的“前台工具”，也有认为安全性高的因素。赵金城称，在操作时财政局会提供存单质押，相当于政府交了保证金，财政局还向企业提供承诺函。“通过这种合作，我们认为还能拉近和政府的关系，对企业以后的发展有利。”
殷正光称，财政局工作人员找企业办手续的时候，为让企业吃定心丸，会给企业出具承诺函。《中国新闻周刊》在三善公司看到了8份承诺函。落款单位和印章显示，有5份来自沭阳县财政局，3份来自沭阳县财政局的两家下属企业(沭阳县城市建设投资有限公司，沭阳县国有资产投资经营有限公司)，贷款银行涉及国开行江苏省分行、中国银行沭阳支行、工商银行沭阳支行等。
承诺函中清楚写明，财政局假借企业为平台的事实，并许诺本息与企业无关，还有沭阳县财政局的盖章。
这些承诺函显示，2010年7月12日至2012年8月17日，三善公司以这种方式为县财政融资合计达1.91亿元。赵金城回忆，当时还存在一些承诺函丢失或当时过度信任政府可能没要的情况，所以实际贷款资金大于这个金额。殷正光也对此认可，三善公司是沭阳县唯一具有一级资质的建筑企业，所以县财政局用该公司的资金比较多，估算合计总数不低于2亿元。
殷正光告诉《中国新闻周刊》，这种模式开展的第一年，沭阳县就融资超过了10亿元。2012年，随着经济增长、土地增值，政府不缺钱了，这种融资模式也停了，“沭阳县以这种方式累计融资大约30亿元，共涉及二十多家企业。”
赵金城还了解到，财政局的质押存单中含有社保等资金，所以不能直接用。
殷正光承认了这些存单不能直接用，他称：“存单中有的包含社保的钱，我们作为财政人，这么做也能让这些存单保值增值、创造效益。这种操作在法律上没有禁止。”
北京法桓律师事务所主任王鹏告诉《中国新闻周刊》，质押行为法律上属于为债务设定担保权的行为，如果未来不能偿还债务，则由存单上的资金代为偿还。沭阳县财政局用这部分含有社保资金的存单做质押，会给社保资金带来潜在的不确定风险，危及社保基金的正常运行，不符合监管要求，这种行为也是《担保法》《社会保险法》和相关社保条例所不允许的。
“明星官员”留下的融资争议
《中国新闻周刊》近期在沭阳南部新城走访时看到，这里已高楼林立，众多项目正在施工中。殷正光称，南部新城原是不毛之地，现在因为发展快速，带动了土地价格。2009年前后，每亩地仅二十多万元，现在达到了七百多万元，房价从原来的每平方米2000元，涨到了现在的15000元以上，“给政府带来了巨大的土地收益，这些都得益于当初的融资模式”。
但在“成绩”背后，曾力推该模式的时任沭阳县相关官员和该模式产生的金融风险都饱受争议。
沭阳县002cc白菜资讯官网的“沭阳概况”中称，沭阳创造了令人瞩目的沭阳速度和沭阳经验。县域经济与县域基本竞争力连续8年跻身“全国百强县”行列，连续五届入选全国工业百强县。
当初缔造“沭阳速度”的，正是推行这种融资模式的时任沭阳县委书记蒋建明。从2002年6月至2014年3月，蒋在沭阳工作近12年，历任常务副县长、县长、县委书记。其任期内，沭阳的地区生产总值由2002年的77.02亿元增长到2011年的410.45亿元，缔造了“沭阳速度”。
2014年3月，他调任镇江市委常委、组织部长。他离任时，曾总结自己的执政理念是，“牢牢把握住一次又一次的发展机遇，经济社会发展始终保持持续攀升的强劲态势。”
在蒋建明之前，“明星官员”仇和曾任沭阳县委书记四年(1996年12月~2000年12月)，主政沭阳期间，仇和曾提出过“团结一心，务实苦干，奋起直追，自强不息”的16字“沭阳精神”。
这两任从沭阳走出来的官员，却先后落马。2016年12月15日，云南省委原常委、原副书记仇和因受贿罪获刑十四年六个月。2017年6月28日，镇江市委原常委、镇江市政府原副市长蒋建明因受贿罪获刑八年。法院审理查明，其受贿的244万余元，均发生在其任沭阳县长、县委书记期间。《南方周末》曾经援引沭阳一位卸任县委常委的话称，“他们两人(仇和、蒋建明)都是主打经济牌，拆建不辍，倾全县之力招商。”
时至今日，招商引资仍然是沭阳县求发展的主要举措。在接受《中国新闻周刊》采访时，殷正光称，他刚刚去了苏州、吴江、昆山、宁波、上海等地去招商引资，“平均每天跑350公里，拜访各地老板，不招商不行啊。”
奇特的融资模式，在2012年暂停后，相关遗留问题至今仍未平息。与此相关的时任沭阳县官员中，多人岗位已经变化，有的已异地任职，但鲜有官员被问责。殷正光称，自己受此事件影响，曾受到党内严重警告处分。但在接受淮安市清浦区人民检察院询问后，也最终没有进入司法程序。
殷正光告诉《中国新闻周刊》，从表面上看这种“民借官用”的贷款方式是不妥的，国家也没提倡，但是对沭阳县却是一种因地制宜的融资举措。此外，这种模式发生时，国家缺乏规范性文件约束一些融资行为，“当时沭阳县可以自主决定这么融资，现在融资就得打报告，起码报告到省财政厅”。
而北京市中永律师事务所合伙人、财经律师刘兴成告诉《中国新闻周刊》，沭阳县这种“民借官用”的融资模式发生时(2009年~2012年)，有刻意绕过地方债规模、逃避融资监管之嫌。
模式兴起的大背景发生在2008年全球金融危机爆发后。2009年，地方政府融资平台大规模举债，使得地方政府债务规模不断增高。从2010年，监管部门开始对地方政府融资平台开始进行管控，要求各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理。
“该模式没有合法性。政府融资，应当通过发地方债的方式。政府部门是企业等市场主体的监管机构，不得经商，也无权从银行贷款，否则，会将财政和金融合为一体，这种模式应予以纠正。”刘兴成认为，让民营企业承担不该承担的责任，更是错上加错，无疑会破坏当地的营商环境。
(应受访者要求，赵金城为化名)